Εν μέσω της κατάρρευσης της συμφωνίας για το ιρανικό πυρηνικό πρόγραμμα και της πρώτης ανοιχτής ρήξης των διατλαντικών σχέσεων γύρω από ζήτημα ασφαλείας, στις 31 Ιανουαρίου 2019, η Γαλλία, η Γερμανία και το Ηνωμένο Βασίλειο ανήγγειλαν με κοινή δήλωση τη σύσταση του INSTEX, ενός γραφείου συμψηφισμού όπου οι ευρωπαϊκές επιχειρήσεις που πουλούσαν στο Ιράν θα πληρώνονταν από εκείνες που αγόραζαν από αυτό, ώστε οι πληρωμές να τακτοποιούνται εντός Ευρώπης.
Χρειάστηκε επειδή το εμπόριο με το Ιράν τιμολογούνταν σε δολάρια, και κάθε πληρωμή σε δολάρια εκκαθαρίζεται τελικώς μέσω αμερικανικής τράπεζας, γεγονός που δίνει στις αμερικανικές αρχές δικαιοδοσία επί της συναλλαγής και δυνατότητα αποκλεισμού. Την εξουσία αυτή η αμερικανική κυβέρνηση την είχε ήδη ασκήσει, απειλώντας με αποκλεισμό από το τραπεζικό της σύστημα τις ευρωπαϊκές επιχειρήσεις που συναλλάσσονταν νομίμως με την Τεχεράνη, αφού τον Μάιο του 2018 αποχώρησε από τη συμφωνία του 2015 την οποία είχε επικυρώσει το Ψήφισμα 2231 του Συμβουλίου Ασφαλείας.
Τρεις σύμμαχοι των ΗΠΑ κατασκεύασαν, δηλαδή, υποδομή παράκαμψης του δολαρίου, για να παραμείνουν συνεπείς προς απόφαση του Συμβουλίου. Το εγχείρημα απέτυχε, εφόσον διεκπεραίωσε ελάχιστες συναλλαγές ανθρωπιστικού χαρακτήρα και διαλύθηκε το 2023, δείχνοντας πόσο περιορισμένη είναι η ευρωπαϊκή αυτονομία όταν συγκρούεται με την πρόσβαση στο δολάριο.
ΔΙΑΒΑΣΤΕ ΕΠΙΣΗΣ
Επτά χρόνια αργότερα, τα ίδια κράτη χρησιμοποίησαν το ίδιο ψήφισμα προς την αντίθετη κατεύθυνση, αξιοποιώντας πρόβλεψή του κατά την οποία, αν συμβαλλόμενο μέρος κατήγγελλε ουσιώδη μη συμμόρφωση του Ιράν και το Συμβούλιο δεν αποφάσιζε διαφορετικά εντός τριάντα ημερών, τα προηγούμενα καθεστώτα κυρώσεων επανέρχονταν αυτομάτως. Την ενεργοποίησαν τον Αύγουστο του 2025, με τη συμφωνία του 2015 ήδη νεκρή και το ιρανικό πυρηνικό πρόγραμμα διευρυμένο, λίγο πριν εκπνεύσει τον Οκτώβριο η ίδια η δυνατότητα, και σε συγκυρία όπου ο πόλεμος στην Ουκρανία είχε ευθυγραμμίσει πλήρως την Ευρώπη με την Ουάσιγκτον.
Και οι δύο ενέργειες στηρίχθηκαν στο ίδιο κείμενο διεθνούς δικαίου, ενώ το 2019 η Ευρώπη επικαλέστηκε επιπλέον και το δικό της δίκαιο, οπότε ο ίδιος κανόνας λειτούργησε ως ασπίδα όσο δεχόταν την πίεση και ως όργανο επιβολής όταν βρέθηκε στην πλευρά που την ασκεί. Τα δύο επεισόδια δείχνουν τον κομβικό ρόλο του δολαρίου στη λειτουργία της διεθνούς τάξης και τη μεταβολή της λειτουργίας αυτής, από μέσο κοινής χρήσης σε μοχλό πίεσης.
Πώς η υπεροχή έγινε ηγεμονία
Η συναίνεση γύρω από τη χρήση του δολαρίου στο διεθνές εμπόριο, στα αποθεματικά και στον δανεισμό χρειάστηκε δεκαετίες για να συγκροτηθεί, με αφετηρία το Μπρέτον Γουντς, που το τοποθέτησε στο κέντρο του συστήματος έναντι της μετατρεψιμότητάς του σε χρυσό. Η κατάργηση της μετατρεψιμότητας το 1971 αφαίρεσε την εγγύηση και εδραίωσε ωστόσο τη θέση του, εφόσον εξακολούθησε να λειτουργεί ως παγκόσμιο χρήμα χωρίς δέσμευση σε απόθεμα μετάλλου. Η παράδοξη ενίσχυση εξηγείται από το συμφέρον των κρατών, των τραπεζών και των επιχειρήσεων που τιμολογούσαν και αποταμίευαν σε δολάρια, αφού τα οφέλη ήταν άνισα κατανεμημένα και ταυτοχρόνως πραγματικά για όλους (Norrlof, 2014), ενώ η έξοδος δεν οδηγούσε πουθενά ελλείψει άλλου ασφαλούς ενεργητικού (Prasad, 2014).
Το συμφέρον αυτό είχε και πολιτική γεωγραφία, εφόσον το σύστημα εξυπηρετούσε αρχικά τη δυτική οικονομία του Ψυχρού Πολέμου και έγινε οικουμενικό μετά την κατάρρευση του αντίπαλου μπλοκ το 1991. Η αμερικανική ισχύς ασκούνταν μέσα από τα δίκτυα από τα οποία περνούν οι συναλλαγές, χωρίς να δίνεται εντολή σε κανέναν, και οι τεχνικοί κανόνες που τα περιέβαλλαν τούς προσέδιδαν όψη ουδέτερης υποδομής (Schwartz 2019). Ο εξαναγκασμός ήταν παρών καθ' όλη την περίοδο, με τη μορφή της πειθαρχίας του χρέους και των δανείων του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου που εξαρτούσαν τη χρηματοδότηση από αλλαγές εσωτερικής πολιτικής, όπως στη Λατινική Αμερική της δεκαετίας του 1980, στα προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής στην Αφρική και στην Ασία του 1997, παρέμενε όμως στο βάθος και αφορούσε κράτη χωρίς διαπραγματευτική ισχύ.
Η διευθέτηση είχε τίμημα, το οποίο πλήρωνε ο εγγυητής της. Οι Ηνωμένες Πολιτείες προμήθευαν τον κόσμο με ασφαλές ενεργητικό, απορροφώντας εμπορικά ελλείμματα, και παρείχαν ρευστότητα στις κρίσεις, όπως το 2008 και τον Μάρτιο του 2020, όταν η Federal Reserve άνοιξε γραμμές ανταλλαγής νομισμάτων προς την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και άλλες κεντρικές τράπεζες. Οι σύμμαχοι δεν κατέβαλλαν αντίστοιχο κόστος, έδιναν όμως αντάλλαγμα, εφόσον τηρούσαν τα αποθεματικά τους στο νόμισμα του κράτους που εγγυάτο και την ασφάλειά τους, ώστε η οικονομική εξάρτηση να συνοδεύεται από πολιτική ευθυγράμμιση. Η ανταλλαγή αυτή, ρευστότητα και προστασία έναντι χρήσης και ευθυγράμμισης, μετέτρεψε την υπεροχή σε ηγεμονία.
Η οπλοποίηση και η υποχώρηση της συναίνεσης
Η εκούσια αυτή χρήση στηριζόταν στο ότι η πρόσβαση στο δολαριακό σύστημα ήταν ανοιχτή σε όλους ανεξαιρέτως, και υποχώρησε όταν η ίδια πρόσβαση άρχισε να κλείνει επιλεκτικά με απόφαση της αμερικανικής κυβέρνησης. Η διαδρομή ξεκίνησε μετά την 11η Σεπτεμβρίου 2001, όταν, στο πλαίσιο του πολέμου κατά της τρομοκρατίας, το αμερικανικό Υπουργείο Οικονομικών οργάνωσε υπηρεσία χρηματοοικονομικής πληροφόρησης με πρόσβαση στα δεδομένα των διεθνών πληρωμών. Συνεχίστηκε με τις κυρώσεις κατά του Ιράν από το 2010, που επιβλήθηκαν λόγω του πυρηνικού προγράμματος μετά τις διαπιστώσεις του Διεθνούς Οργανισμού Ατομικής Ενέργειας για αδήλωτο εμπλουτισμό και υπερέβησαν όσα προέβλεπε το ψήφισμα 1929. Το 2012 ιρανικές τράπεζες αποκόπηκαν από το SWIFT, το δίκτυο που διαβιβάζει τις εντολές πληρωμής μεταξύ τραπεζών, και φάνηκε ότι και αυτή η τεχνική υποδομή είναι πολιτικά διαθέσιμη.
Παράλληλα και προληπτικά, η Ρωσία άρχισε το 2014 να αναπτύσσει δικό της δίκτυο διαβίβασης τραπεζικών εντολών, όταν μετά την προσάρτηση της Κριμαίας δυτικοί αξιωματούχοι συζητούσαν δημόσια την αποκοπή της από το SWIFT. Η κλιμάκωση της χρήσης της υποδομής ως μέσου εξαναγκασμού κορυφώθηκε με τον πόλεμο στην Ουκρανία, εφόσον η δέσμευση περίπου τριακοσίων δισεκατομμυρίων ευρώ ρωσικών κεντρικών τραπεζικών διαθεσίμων το 2022 επεξέτεινε το μέτρο στο αποθεματικό κεφάλαιο κράτους και σχεδιάστηκε από κοινού από την Ουάσιγκτον και τις Βρυξέλλες. Η Ευρώπη συνδιαμόρφωσε, δηλαδή, την οπλοποίηση της υποδομής όταν στρεφόταν εναντίον της Ρωσίας, τρία χρόνια αφότου είχε επιχειρήσει να την παρακάμψει όταν στρεφόταν εναντίον της ίδιας.
Πρόκειται για μονομερείς πράξεις εσωτερικού δικαίου με εξωεδαφικά αποτελέσματα, των οποίων ο μόνος συνδετικός κρίκος με το αμερικανικό έδαφος είναι η διέλευση της πληρωμής. Κατά το δίκαιο της διεθνούς ευθύνης, το κράτος που υφίσταται παραβίαση μπορεί να αναστείλει τις υποχρεώσεις του απέναντι στον παραβάτη, ενώ οι δευτερογενείς κυρώσεις πλήττουν επιχειρήσεις τρίτων κρατών ξένων προς τη διαφορά, χωρίς να έχει γίνει δεκτό ότι κράτη πέραν του θιγομένου μπορούν να λάβουν τέτοια μέτρα, και η αρχή της μη επέμβασης, όπως διατυπώθηκε στην υπόθεση της Νικαράγουας, απαγορεύει την οικονομική πίεση για επιλογές που ανήκουν σε άλλο κράτος. Η Ευρωπαϊκή Ένωση απάντησε με τον Κανονισμό 2271/96, που απαγορεύει τη συμμόρφωση των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων προς τις κυρώσεις αυτές, και το Δικαστήριό της δέχθηκε στην υπόθεση Bank Melli Iran ότι η απαγόρευση ισχύει και μεταξύ ιδιωτών. Η ευρωπαϊκή τράπεζα βρίσκεται έτσι μπροστά σε δύο δίκαια με αντίθετες εντολές και υπακούει σε εκείνο που ελέγχει την υποδομή, εφόσον η απώλεια της πρόσβασης στην εκκαθάριση σημαίνει αδυναμία εκτέλεσης διεθνών πληρωμών (Verdier, 2020). Η σύγκρουση των δύο εννόμων τάξεων κρίνεται, επομένως, από τον έλεγχο των πληρωμών.
Η στάθμιση των κρατών
Απέναντι στη διαπίστωση αυτή τα κράτη άρχισαν να αποτιμούν τον κίνδυνο να τηρούν αποθεματικά και να εκκαθαρίζουν πληρωμές σε δολάρια, και η αποτίμηση έγινε δυνατή την τελευταία δεκαετία για υλικούς λόγους. Η Κίνα αντιπροσωπεύει το 26% της παγκόσμιας μεταποιητικής προστιθέμενης αξίας έναντι 18,7% για ολόκληρη τη Βόρεια Αμερική, και οι BRICS έχουν υπερβεί τους G7 σε ΑΕΠ κατά ισοτιμία αγοραστικής δύναμης από το 2019, ώστε οι εναλλακτικές διευθετήσεις να έχουν γίνει εφικτές. Η νομισματική διάσταση συμβαδίζει, εξάλλου, με τους αμερικανικούς ελέγχους στις εξαγωγές τεχνολογίας και με την επιστροφή των δασμών, ώστε κάθε κράτος να σταθμίζει ταυτοχρόνως εμπορική, τεχνολογική και χρηματοπιστωτική έκθεση.
Η στάθμιση αποτυπώνεται διαφορετικά στις κρατικές πολιτικές και στα συνολικά αποθεματικά. Τα κράτη που έχουν πληγεί από αμερικανικές και ευρωπαϊκές κυρώσεις κατασκευάζουν παράλληλες υποδομές και διακανονίζουν σε εθνικά νομίσματα (McDowell 2023), ενώ στα παγκόσμια διαθέσιμα καμία τομή δεν εμφανίζεται μετά το 2022, εφόσον το δολάριο παραμένει κυρίαρχο αποθεματικό νόμισμα με μερίδιο περί το 57%. Η εξήγηση βρίσκεται στο ποιος κατέχει τα δολάρια, καθώς περίπου τα τρία τέταρτα των ξένων κρατικών τοποθετήσεων σε αμερικανικούς τίτλους ανήκουν σε κράτη με αμυντικό δεσμό προς την Ουάσιγκτον. Η θέση του νομίσματος στηρίζεται, δηλαδή, στη συμμαχική δομή πριν στηριχθεί στο μέγεθος των αγορών, οπότε κάθε μέτρο που πλήττει συμμάχους στρέφεται κατά της βάσης που τη συντηρεί.
Η επανεκτίμηση έφτασε και σε κράτη που δεν κινδυνεύουν με αποκλεισμό, όπως δείχνουν οι αγορές χρυσού, εφόσον οι κεντρικές τράπεζες αγοράζουν από το 2022 περίπου χίλιους τόνους ετησίως έναντι πεντακοσίων την προηγούμενη δεκαετία, με μεγαλύτερους αγοραστές την Πολωνία, την Τουρκία και την Κίνα. Ο λόγος είναι νομικός, εφόσον η Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών του 2004 για τις δικαιοδοτικές ασυλίες προστατεύει τα κεντροτραπεζικά διαθέσιμα ενώπιον δικαστηρίου, ενώ η δέσμευση του 2022 επιβλήθηκε με διοικητική πράξη την οποία καμία ασυλία δεν εμποδίζει. Η υποχώρηση της συναίνεσης αγγίζει, επομένως, και τον πυρήνα του συστήματος.
Στο επίπεδο των κρατικών πολιτικών κάθε νέο μέτρο παράγει τους λόγους του επόμενου. Οι αμερικανικές κυρωτικές καταχωρίσεις ανήλθαν σε 3.135 πρόσωπα και οντότητες το 2024 έναντι 785 το 2019, ενώ διατυπώθηκαν και δασμολογικές απειλές κατά κρατών που επιχειρούν διακανονισμούς εκτός δολαρίου, οπότε όσοι τα υφίστανται αποκτούν λόγο να μειώσουν την εξάρτησή τους και κάθε τέτοια κίνηση προκαλεί νέο μέτρο. Η αλληλουχία δεν είναι αναπόφευκτη, εφόσον οι εναλλακτικές παραμένουν ακριβές και ατελείς και η αμερικανική ικανότητα διατηρείται ακριβώς γι' αυτό, μεταβάλλει όμως τη φύση της δαπάνης, αφού ο εγγυητής που παρείχε ρευστότητα δαπανά πλέον αστυνομεύοντας.
Ανταγωνιστικές αξιώσεις για τη διεθνή τάξη
Οι υποδομές αυτές δεν είναι μόνο τεχνικές, και το πολιτικό τους βάθος φάνηκε μετά το 2022, όταν η πλειονότητα των κρατών του Νότου καταδίκασε την εισβολή στην Ουκρανία στη Γενική Συνέλευση και ταυτοχρόνως αρνήθηκε να συμμετάσχει στις κυρώσεις. Τα ίδια κράτη διατυπώνουν αξιώσεις για τον τρόπο οργάνωσης της διεθνούς τάξης, από τη χρηματοδότηση της ανάπτυξης έως το ποιος αποφασίζει ότι ένα κράτος παρέβη το διεθνές δίκαιο.
Η Νέα Αναπτυξιακή Τράπεζα των BRICS δανείζει χωρίς να θέτει όρους εσωτερικής πολιτικής, δίνοντας θεσμική μορφή σε αίτημα που ανάγεται στη διάσκεψη της Μπαντούνγκ του 1955, όπου ασιατικά και αφρικανικά κράτη ζήτησαν ανάπτυξη χωρίς εξάρτηση και ισοτιμία στη λήψη των διεθνών αποφάσεων. Οι διευθετήσεις αυτές φέρουν δικούς τους κανόνες για το ποιος μπορεί να αποκλειστεί και με ποιους όρους δανείζεται κανείς, οπότε συγκροτούν εν σπέρματι αντίπαλη έννομη τάξη (Quintana, 2025).
Οι αξιώσεις δεν συγκλίνουν μεταξύ τους, και η απόσταση κάθε κράτους από τον κίνδυνο αποκλεισμού από το δολαριακό σύστημα εξηγεί τη διαφορά. Η Ινδία διακανονίζει σε ρουπίες με τη Ρωσία δηλώνοντας ότι δεν επιδιώκει την αντικατάσταση του δολαρίου, η Βραζιλία ζητά περισσότερη ψήφο εντός των θεσμών μέσω της αναθεώρησης των ποσοστώσεων στο Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, η Ρωσία και το Ιράν, ήδη αποκομμένα, δεν διαθέτουν επιλογή και η Κίνα αναπτύσσει δικό της σύστημα εκκαθάρισης χωρίς να μπορεί να προσφέρει παγκόσμιο νόμισμα όσο διατηρεί ελέγχους κεφαλαίων.
Παρά τις διαφορές τους, όλες διατυπώνονται στο λεξιλόγιο της κυριαρχικής ισότητας και της μη επέμβασης, και καμία δεν αμφισβητεί τις πηγές του δικαίου κατά το άρθρο 38 του Καταστατικού του Διεθνούς Δικαστηρίου, αφού αφορούν την ερμηνεία των υφιστάμενων κανόνων. Η επίκληση της κυριαρχίας επιτελεί, ωστόσο δύο λειτουργίες, εφόσον η αρχή που στηρίζει το αίτημα κατά των όρων δανεισμού στηρίζει και την αντίσταση σε κάθε εξωτερικό έλεγχο των εσωτερικών καθεστώτων. Οι συμβάσεις έκδοσης επιτρέπουν παραδοσιακά σε ένα κράτος να αρνηθεί να παραδώσει όποιον διώκεται για πολιτικό έγκλημα, και η Σύμβαση του Οργανισμού Συνεργασίας της Σαγκάης του 2001 αφαιρεί τη δυνατότητα αυτή, ώστε τα μέλη να μην μπορούν να αρνηθούν την έκδοση επικαλούμενα τον πολιτικό χαρακτήρα της δίωξης. Το ίδιο λεξιλόγιο επικαλούνται και οι Ηνωμένες Πολιτείες όταν αμφισβητούν την αρμοδιότητα διεθνών οργάνων έναντι των υπηκόων τους, ενώ οι δευτερογενείς κυρώσεις αγγίζουν εκείνο που οι αμφισβητίες αφήνουν άθικτο, δηλαδή τον τρόπο παραγωγής δεσμευτικών κανόνων, εφόσον παράγονται μονομερώς και ισχύουν έναντι όλων.
Προκύπτει, επομένως, ένα πεδίο όπου κάθε πλευρά διεκδικεί τους κανόνες για τους άλλους και την εξαίρεση για τον εαυτό της, όπως έδειξαν τα ευρωπαϊκά κράτη ανάμεσα στο 2019 και στο 2025. Η νομισματική υποδομή είναι το σημείο όπου συναντώνται η διεθνής πολιτική, η διεθνής οικονομία και το διεθνές δίκαιο, εφόσον η ικανότητα αποκλεισμού από την εκκαθάριση αποτελεί ταυτοχρόνως οικονομικό δεδομένο, μέσο εξωτερικής πολιτικής και αξίωση δικαιοδοσίας επί συναλλαγών που τελούνται αλλού. Ο ανταγωνισμός για τη διεθνή τάξη διεξάγεται, επομένως, γύρω από τον έλεγχο των υποδομών, και όποιος τις ελέγχει θέτει στην πράξη τους κανόνες που δεσμεύουν τους υπόλοιπους. Υπό την έννοια αυτή οι ανταγωνιστικές θεωρήσεις της τάξης διαφέρουν λιγότερο ως προς τις αρχές που επικαλούνται και περισσότερο ως προς το ποιος θα βρίσκεται στη θέση εκείνου που αποφασίζει τον αποκλεισμό.
(Η Κωνσταντίνα Οικονόμου είναι Διεθνολόγος, επισκέπτρια ερευνήτρια του Τμήματος Πολιτικής Επιστήμης & Διεθνών Σχέσεων του Πανεπιστημίου Πελοποννήσου – Η ανάλυση περιλαμβάνεται στο 35ο Δελτίο Διεθνών & Ευρωπαϊκών Αναλύσεων του Ινστιτούτου ΕΝΑ)
