Ειδικότερα, όπως επισημαίνουν έγκυρες πηγές, υπό το φως της επικείμενης προώθηση σειράς έργων, όπως το αεροδρόμιο στο Καστέλι, Ηρακλείου, η επέκταση του Μετρό της Αθήνας, η σιδηροδρομική γραμμή της Εγνατίας κ.α., εισάγεται για πρώτη φορά στην ελληνική έννομη τάξη ένα ενιαίο, ομοιόμορφο, πλήρες και συνεκτικό νομοθετικό πλαίσιο για την ανάθεση και εκτέλεση των Συμβάσεων Παραχώρησης Έργων και Υπηρεσιών, με πρωτοβουλία των υπουργείων Οικονομίας Ανάπτυξης και Τουρισμού και Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων .
Ειδικότερα, με τις προτεινόμενες ρυθμίσεις ενσωματώνεται η Οδηγία 2014/23/ΕΕ (μέρος της νέας δέσμης της νομοθετικής μεταρρύθμισης της ενωσιακής νομοθεσίας για τις δημόσιες συμβάσεις και τις συμβάσεις παραχώρησης) και ταυτόχρονα υιοθετούνται εθνικές ρυθμίσεις, οι οποίες συμπληρώνουν και συνέχονται άμεσα με την εφαρμογή των διατάξεων της Οδηγίας, καθώς και λοιπές ρυθμίσεις του ουσιαστικού και δικονομικού δικαίου.
Μέχρι τώρα δεν υφίστατο, ούτε σε εθνικό ούτε και σε ενωσιακό επίπεδο, κάποιο ολοκληρωμένο νομοθετικό πλαίσιο το οποίο να ρυθμίζει την διαδικασία ανάθεσης και εκτέλεσης των Συμβάσεων Παραχώρησης (ΣΠ). Πιο συγκεκριμένα, οι ΣΠ Υπηρεσιών εξαιρούνταν πλήρως από το πεδίο εφαρμογής των ευρωπαϊκών Οδηγιών για τις δημόσιες συμβάσεις στον δημόσιο τομέα (Οδηγία 2004/18/ΕΚ) και στον τομέα των υπηρεσιών κοινής ωφελείας (Οδηγία 2004/17/ΕΚ) (και αντίστοιχα από τα ΠΔ 60/2007 και 59/2007 που ενσωμάτωσαν τις εν λόγω Οδηγίες) και διέπονταν μόνο από τις θεμελιώδεις αρχές της Συνθήκης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, εφόσον εμφάνιζαν διασυνοριακό ενδιαφέρον. Αντίστοιχα, και οι ΣΠ Έργων υπάγονταν εν μέρει μόνο στο ΠΔ 60/2007 (ως προς την υποχρέωση τήρησης ορισμένων διατυπώσεων δημοσιότητας), ενώ εξαιρούνταν πλήρως από το πεδίο εφαρμογής του ΠΔ 59/2007.
Σε επίπεδο εθνικού δικαίου, η μέχρι τούδε δημοπράτηση και εκτέλεση ΣΠ Έργων βασίσθηκε στη διάταξη του άρθρου 11 του Κώδικα Δημοσίων Έργων, που θεσπίζει το σύστημα υποβολής προσφοράς με άλλα ανταλλάγματα. Κατ’ εξαίρεση, υφίστανται αναλυτικές διατάξεις θεσμικού και κανονιστικού περιεχομένου για την υλοποίηση έργων παραχώρησης ως Συμπράξεων Δημόσιου-Ιδιωτικού Τομέα, βάσει του Ν. 3389/2005, οι οποίες όμως εφαρμόζονται μόνο στα έργα που εντάσσονται στο ειδικό αυτό νομικό πλαίσιο με απόφαση της Κυβέρνησης (Διυπουργική Επιτροπή ΣΔΙΤ).
Ως αποτέλεσμα των ανωτέρω, δημιουργείτο ανασφάλεια στους δημόσιους φορείς και τους οικονομικούς φορείς ως προς το εφαρμοστέο νομικό καθεστώς, με συνέπεια να δυσχεραίνεται ουσιωδώς η δημοπράτηση ΣΠ, αλλά και να αποθαρρύνονται δυνητικοί επενδυτές από την συμμετοχή τους στην υλοποίηση τέτοιων έργων. Γι αυτόν τον λόγο, κατά κανόνα οι μεγάλου οικονομικού αντικειμένου ΣΠ (προϋπολογισμού άνω των 200 εκ.€) κυρώνονταν με τυπικό νόμο από τη Βουλή, προκειμένου να περιβληθούν με αυξημένο τυπικό κύρος οι κανονιστικού χαρακτήρα διατάξεις που εμπεριέχονταν σε αυτές.
Γίνεται λοιπόν σαφές ότι, με τις ρυθμίσεις του παρόντος Σ/Ν, εξασφαλίζεται η δημιουργία ενός σύγχρονου, συνεκτικού, διαφανούς και αποτελεσματικού νομοθετικού πλαισίου για την ανάθεση και εκτέλεση των ΣΠ, το οποίο θα εγγυάται την συμμόρφωση με τις θεμελιώδεις αρχές της Σ.Λ.Ε.Ε., τις γενικές αρχές της νομολογίας του Δικαστηρίου της Ε.Ε. και τους κανόνες του παράγωγου ευρωπαϊκού ενωσιακού δικαίου των δημοσίων συμβάσεων, ικανού να διασφαλίζει την αποδοτικότητα των διαδικασιών ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων, με πλήρη κατοχύρωση του δημοσίου συμφέροντος.
II. Τα βασικά χαρακτηριστικά του νέου νομικού πλαισίου
1. Ενοποίηση- ομοιογένεια
Το Σ/Ν ρυθμίζει όλες τις ΣΠ Έργων και Υπηρεσιών που ανατίθενται από αναθέτουσες αρχές και αναθέτοντες φορείς, τόσο στον δημόσιο τομέα, όσο και στον τομέα των υπηρεσιών κοινής ωφελείας με έναν ενιαίο και ομοιόμορφο τρόπο. Επίσης, ρυθμίζει όλες τις ΣΠ, ανεξαρτήτως της εκτιμώμενης αξίας τους (δηλαδή ρυθμίζει και τις ΣΠ που υπολείπονται του κατώτατου ορίου εφαρμογής της Οδηγίας 2014/23/ΕΕ), καθώς και τις ΣΠ για κοινωνικές και άλλες υπηρεσίες. Ωστόσο, για λόγους ευελιξίας και αποφυγής δυσανάλογων διοικητικών επιβαρύνσεων, επιφυλάσσει για τις τελευταίες την εφαρμογή ειδικών διατάξεων.
2. Συνέργειες μεταξύ δημοσίων φορέων – Συμπράξεις ¨Δημοσίου-Δημοσίου¨
Διατυπώνονται με πληρότητα και σαφήνεια οι προϋποθέσεις βάσει των οποίων είναι επιτρεπτή η ανάθεση μίας ΣΠ από μία αναθέτουσα αρχή/φορέα σε έναν διακριτό απ' αυτήν φορέα, δυνάμει σύμβασης “κάθετης συνεργασίας”, στη βάση σχέσης οιονεί αυτεπιστασίας (in-house) καθώς και η συνεργασία δύο αναθετουσών αρχών/φορέων για την από κοινού εκπλήρωση μίας δημόσιας αποστολής (“οριζόντια συνεργασία”). Η ρύθμιση αυτή είναι ιδιαίτερα σημαντική, καθώς διευκολύνει τις αναθέτουσες αρχές/φορείς να παρέχουν τις υπηρεσίες τους προς τους πολίτες μέσω της συνεργασίας τους με άλλους δημόσιους φορείς, χωρίς να απαιτείται η διεξαγωγή διαγωνιστικής διαδικασίας για την επιλογή ενός ιδιωτικού φορέα, εισάγοντας ταυτόχρονα εχέγγυα για την μη στρέβλωση του ανταγωνισμού.
3. Ευέλικτες διαδικασίες ανάθεσης
Αναγνωρίζοντας τις ιδιαιτερότητες των ΣΠ σε σχέση με τις κλασικές δημόσιες συμβάσεις, όσον αφορά τόσο την ανάθεση, όσο και την εκτέλεση και -κυρίως- την χρηματοδότησή τους, το Σ/Ν δεν προδιαγράφει μία συγκεκριμένη διαδικασία ανάθεσης, αλλά αφήνει την ευχέρεια η εξειδίκευση των όρων και διαδικασιών επιλογής του παραχωρησιούχου και εκτέλεσης της σύμβασης να καθορίζονται στα τεύχη του διαγωνισμού και τα συμβατικά τεύχη, εκτιμώντας κάθε φορά τις ιδιαίτερες ανάγκες της σύμβασης. Εισάγονται, παρ’ όλα αυτά, ορισμένοι βασικοί κανόνες-πλαισίου και διαδικαστικές εγγυήσεις, οι οποίες διασφαλίζουν την τήρηση της αρχής της διαφάνειας και της ίσης μεταχείρισης των υποψηφίων, μέσω της υποχρέωσης δημοσίευσης προκήρυξης, της γνωστοποίησης της συναφθείσας σύμβασης, της γνωστοποίησης της τροποποίησης της σύμβασης, της ελάχιστες προθεσμίες υποβολής προσφορών/αιτήσεων συμμετοχής, αυστηρές προϋποθέσεις για διαδικασίες ανάθεσης χωρίς δημοσιότητα, κριτήρια επιλογής και αποκλεισμού κλπ.
4. Καταπολέμηση της διαφθοράς
Το σχέδιο νόμου εισάγει εκτενείς ρυθμίσεις και εγγυήσεις διαφάνειας για την καταπολέμηση φαινομένων απάτης, σύγκρουσης συμφερόντων, ευνοιοκρατίας και διαφθοράς που είναι δυνατόν να αναφύονται στις διαδικασίες ανάθεσης ΣΠ, αποθαρρύνοντας έτσι την εκδήλωση παραβατικών ή αντισυμβατικών συμπεριφορών, ούτως ώστε να θωρακίζεται το δημόσιο συμφέρον και να επιτυγχάνεται η επιλογή αξιόπιστων αναδόχων. Στο πλαίσιο αυτό, προβλέπεται ρητά ο αποκλεισμός διαγωνιζομένων εφ’ όσον διαπιστωθεί ότι αυτοί μετέρχονται παράνομες πρακτικές ή χρησιμοποιούν αθέμιτα μέσα για νοθεύσουν τον ανταγωνισμό ή να επηρεάσουν το αποτέλεσμα της διαδικασίας ανάθεσης. Επιπλέον, καθίσταται υποχρεωτική η προσάρτηση στην Σύμβαση του «Συμφώνου Ακεραιότητας» και θεσπίζεται ένα σύστημα αποκλεισμού των οικονομικών φορέων, στο πρόσωπο των οποίων συνέτρεξε κάποιος λόγος αποκλεισμού κατά τη διάρκεια μίας διαδικασίας ανάθεσης ή εκτέλεσης ΣΠ, από μελλοντικούς διαγωνισμούς, με βάση την αρχή της αναλογικότητας.
5. Υλοποίηση κοινωνικής πολιτικής – βιώσιμη ανάπτυξη
Το Σ/Ν δίνει τη δυνατότητα στους δημόσιους φορείς να παραχωρούν κατ' αποκλειστικότητα το δικαίωμα συμμετοχής στις διαδικασίες ανάθεσης ΣΠ Υπηρεσιών σε Προστατευμένα Παραγωγικά Εργαστήρια, Κοινωνικούς Συνεταιρισμούς Περιορισμένης Ευθύνης (ΚΟΙ.Σ.Π.Ε.), Κοινωνικές Συνεταιριστικές Επιχειρήσεις Ένταξης κ.ο.κ., στο πλαίσιο της υλοποίησης πολιτικών κοινωνικής συνοχής που αποσκοπούν στην ενίσχυση ευπαθών ομάδων.
Επιπλέον, εισάγει ρυθμίσεις που επιτρέπουν στους δημόσιους φορείς να συνεκτιμούν περιβαλλοντικές και κοινωνικές πτυχές σε όλο τον κύκλο ανάθεσης και εκτέλεσης της ΣΠ, μέσω κατάλληλων τεχνικών προδιαγραφών, κριτηρίων ποιοτικής επιλογής και ανάθεσης, αλλά και όρων εκτέλεσης της σύμβασης.
Τέλος, για πρώτη φορά προβλέπεται ως λόγος αποκλεισμού διαγωνιζομένων από διαδικασίες ανάθεσης, η εκ μέρους τους παράβαση διατάξεων της περιβαλλοντικής και εργατικής-κοινωνικής νομοθεσίας.
6. Ενισχυμένη δημοσιότητα και πληροφόρηση
Το σχέδιο νόμου ορίζει το Κεντρικό Ηλεκτρονικό Μητρώο Δημοσίων Συμβάσεων (Κ.Η.Μ.ΔΗ.Σ.) ως το μοναδικό υποχρεωτικό σημείο της δημοσίευσης όλων των σταδίων των ΣΠ[ σε εθνικό επίπεδο (η δημοσίευση των προκηρύξεων σε άλλα έντυπα ή ηλεκτρονικά μέσα επικοινωνίας σε εθελοντική βάση παραμένει δυνατή). Η χρήση του Κ.Η.Μ.ΔΗ.Σ ως εργαλείου δημοσίευσης των ΣΠ, αφ’ ενός μεν θα διευκολύνει την πληροφόρηση των ενδιαφερομένων για επιχειρηματικές ευκαιρίες που παρουσιάζονται μέσω των ΣΠ, αφ’ ετέρου δε θα συμβάλει στην καθιέρωση μίας ηλεκτρονικής βάσης δεδομένων για τις ΣΠ και θα χρησιμεύσει ως το βασικό μέσο για την εξαγωγή αξιόπιστων στατιστικών στοιχείων.
Επιπρόσθετα, στην κατεύθυνση ενίσχυσης της διαφάνειας, παρέχεται δωρεάν απεριόριστη και πλήρη άμεση πρόσβαση, με ηλεκτρονικά μέσα, στα Τεύχη Διαγωνισμού, σύμφωνα με τις διεθνώς καθιερωμένες βέλτιστες πρακτικές.
7. Απλοποίηση και επιτάχυνση διαγωνιστικών διαδικασιών
Το σύνολο των διατάξεων του Σ/Ν έχει καταστρωθεί με γνώμονα την απλοποίηση και επιτάχυνση της ωρίμανσης και δημοπράτησης ΣΠ. Ενδεικτικά, εισάγεται μηχανισμός μετακύλισης του βάρους προσκόμισης των δικαιολογητικών τεκμηρίωσης των κριτηρίων ποιοτικής επιλογής από τη φάση της συμμετοχής στην τελική φάση της κατακύρωσης. Συγκεκριμένα, οι διαγωνιζόμενοι υποχρεούνται να καταθέτουν μόνο μια υπεύθυνη δήλωση (Ερωτηματολόγιο Ποιοτικής Επιλογής) προκειμένου να συμμετάσχουν στον διαγωνισμό, με την οποία βεβαιώνουν ότι πληρούν τα κριτήρια ποιοτικής επιλογής, και μόνο ο οριστικός ανάδοχος υποχρεούται να προσκομίσει το σύνολο των αποδεικτικών στοιχείων για την τεκμηρίωση της πλήρωσης όσων είχαν βεβαιωθεί στην υπεύθυνη δήλωση. Η πρακτική αυτή αναμένεται να ευνοήσει την συμμετοχή του μεγαλύτερου αριθμού των οικονομικών φορέων στις διαδικασίες ανάθεσης και έτσι να διευρύνει τον ανταγωνισμό, να επιταχύνει τη διενέργεια των διαγωνισμών και να μειώσει ουσιωδώς τα διοικητικά/γραφειοκρατικά βάρη.
8. Δυνατότητα έκδοσης πρότυπων διακηρύξεων
Η τυποποίηση των διακηρύξεων αναμένεται να απλοποιήσει σημαντικά τόσο την προετοιμασία της σύναψης ΣΠ από τους δημόσιους φορείς, όσο και τη συμμετοχή των διαγωνιζομένων, δεδομένου ότι οι λεπτομέρειες της διαδικασίας θα ορίζονται εκ των προτέρων με σαφήνεια στα τυποποιημένα έγγραφα του διαγωνισμού. Επιπλέον, η τυποποίηση των εγγράφων του διαγωνισμού θα διασφαλίσει τη συμμόρφωση με την κείμενη νομοθεσία και αναμένεται να περιορίσει τις προσφυγές κατά των όρων των διακηρύξεων.
9. Διατάξεις για την εκτέλεση των συμβάσεων παραχώρησης
Με σκοπό την διασφάλιση της απαραίτητης ευελιξίας, το νομικό καθεστώς που εφαρμόζεται για την εκτέλεση των ΣΠ περιλαμβάνεται στα Συμβατικά Τεύχη. Ταυτόχρονα όμως, θεσπίζονται ορισμένες διατάξεις που μετουσιώνουν την νομολογία του Δικαστηρίου της Ε.Ε., αναφορικά με την υπεργολαβία, τις προϋποθέσεις λύσης της ΣΠ προς τον σκοπό της αποκατάστασης στρεβλώσεων του ανταγωνισμού καθώς και των προϋποθέσεων επιτρεπόμενης τροποποίησης αυτής, δίχως την διενέργεια νέας διαδικασίας ανάθεσης.
10. Αποτελεσματική έννομη προστασία στο προσυμβατικό στάδιο και στο στάδιο της εκτέλεσης
Το σχέδιο νόμου εισάγει ρυθμίσεις, βάσει των οποίων διασφαλίζεται η ταχεία και αποτελεσματική έννομη προστασία κατά το στάδιο που προηγείται της σύναψης της σύμβασης, και θεσπίζει ευέλικτες διαδικασίες για την επίλυση διαφορών που αναφύονται κατά την εκτέλεση των ΣΠ, λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιαιτερότητες και την πολυπλοκότητα τόσο των διαδικασιών ανάθεσης, όσο και των όρων του συμβατικού πλαισίου που διέπουν την εκτέλεσή τους. Οι ρυθμίσεις αυτές διασφαλίζουν την επιτάχυνση της επίλυσης των παραπάνω διαφορών και κατ’ επέκταση της ολοκλήρωσης διαδικασιών ανάθεσης και εκτέλεσης ΣΠ στο σύνολό τους, υπηρετώντας κατά τον τρόπο αυτόν το δημόσιο συμφέρον, αλλά και ενθαρρύνοντας την συμμετοχή επενδυτών, ιδίως από την αλλοδαπή.
11. Σύγχρονη και αποτελεσματική διακυβέρνηση
Με στόχο την διασφάλιση της νομιμότητας, την ανάπτυξη σύγχρονων και αποτελεσματικών διοικητικών πρακτικών, αλλά και την επίτευξη της βέλτιστης σχέσης κόστους/ποιότητας, το Σ/Ν καθιερώνει ένα ολοκληρωμένο και συνεκτικό πλαίσιο διακυβέρνησης, που εξασφαλίζει αφ’ ενός μεν την στενή παρακολούθηση και τον αποτελεσματικό έλεγχο των διαδικασιών ανάθεσης και εκτέλεσης ΣΠ, αφ’ ετέρου δε την παροχή εξειδικευμένης και ποιοτικής καθοδήγησης και πληροφόρησης προς όλους τους φορείς που εμπλέκονται στην υλοποίηση έργων παραχώρησης. Σημειωτέον ότι αυτό επιτυγχάνεται με την συντονισμένη άσκηση αρμοδιοτήτων υφιστάμενων κρατικών οργάνων και διοικητικών δομών, με γνώμονα την αποφυγή δημοσιονομικής επιβάρυνσης και την αξιοποίηση των υφιστάμενων πόρων και της συσσωρευμένης τεχνογνωσίας των αρμοδίων οργάνων του Δημοσίου.
12. Έναρξη ισχύος
Οι διατάξεις διαχρονικού δικαίου του Σ/Ν αφορούν μόνο στις ΣΠ που προκηρύσσονται μετά την έναρξη ισχύος του Νόμου, για δε όσες έχουν ήδη συναφθεί ή βρίσκονται υπό ανάθεση, εφαρμόζεται το προϊσχύον καθεστώς. Η ρύθμιση αυτή αποσκοπεί στην αποτροπή του αιφνιδιασμού, και στη διασφάλιση τόσο της ασφάλειας δικαίου, όσο και της ομαλής μετάβασης στο νέο καθεστώς.
