Στο ειδικό αυτό κεφάλαιο ο κ. Στουρνάρας παρουσιάζει τις απόψεις της ΤτΕ για τη συμβολή των διαρθρωτικών δημοσιονομικών πολιτικών στην ανάκαμψη της οικονομίας, επισημαίνοντας τα εξής:
«H αποτελεσματική διαχείριση των δημοσιονομικών εργαλείων έχει ιδιαίτερη βαρύτητα στην ανάκαμψη της ελληνικής οικονομίας, ιδιαίτερα στην παρούσα συγκυρία όπου ύστερα από έξι χρόνια αυστηρής δημοσιονομικής πολιτικής οι δυνατότητες παρέμβασης, τόσο από την πλευρά των εσόδων όσο και από την πλευρά των δαπανών, είναι περιορισμένες. Η επιτυχής υλοποίηση του προγράμματος δημοσιονομικής προσαρμογής συναντά δημοσιονομικές προκλήσεις, σε ένα υφεσιακό περιβάλλον όπου ο αρνητικός ρυθμός οικονομικής μεγέθυνσης συνδέεται με αποπληθωρισμό, ανεργία, αρνητικό παραγωγικό κενό και υψηλό δημόσιο χρέος ως ποσοστό του ΑΕΠ – παράγοντες που επιδρούν ανασχετικά στην επενδυτική πρωτοβουλία και, κατά συνέπεια, στην ανάκαμψη του ΑΕΠ και τη βελτίωση των δημοσιονομικών μεγεθών. Η δυναμική των αυτόματων σταθεροποιητών, σε μια οικονομία που βρίσκεται σε πρόγραμμα, είναι εξασθενημένη και τόσο η αύξηση της φορολογικής επιβάρυνσης (σε μεγάλο βαθμό) όσο και η μείωση των δαπανών (σε μικρότερο βαθμό) αναμένεται να επιβαρύνουν το ΑΕΠ και να αυξήσουν το παραγωγικό κενό.
Παρ’ όλα αυτά, η βελτίωση του δημοσιονομικού αποτελέσματος είναι δέσμευση των κυβερνήσεων και επομένως η υλοποίηση των διαρθρωτικών παρεμβάσεων κρίνεται καθοριστικής σημασίας για την ανάκαμψη της ελληνικής οικονομίας και την ενίσχυση του δυνητικού ΑΕΠ.
Ξεκινώντας από το σκέλος των δαπανών, οι όποιες παρεμβάσεις θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τους τη συμβολή της δημοσιονομικής πολιτικής στην εξομάλυνση των συνεπειών του οικονομικού κύκλου. Έτσι, οι σχεδιαζόμενες περικοπές δαπανών δεν θα πρέπει να αφορούν το πρόγραμμα των δημοσίων επενδύσεων, αφού οι δημόσιες επενδύσεις συνεισφέρουν θετικά στην οικονομική μεγέθυνση. Μελέτη του ΟΟΣΑ υποστηρίζει ότι οι δημόσιες επενδύσεις στο χώρο της υγείας (νοσοκομεία και εξοπλισμό) και της παιδείας επηρεάζουν σημαντικά τη μακροπρόθεσμη μεγέθυνση της οικονομίας.
Η πληρωμή των ληξιπρόθεσμων οφειλών από το κράτος προς τους ιδιώτες ή/και ο συμψηφισμός τους με τις οφειλές των ιδιωτών προς το κράτος θα μπορούσε να έχει θετική συμβολή στην ανάκαμψη του ΑΕΠ, αφού ενισχύει τη ρευστότητα της οικονομίας και την αξιοπιστία της κυβέρνησης στις αγορές. Οι προβλέψεις της κυβέρνησης θα πρέπει να συνυπολογίζουν και την εξέλιξη των ληξιπρόθεσμων οφειλών, οι οποίες θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στην κατάρτιση του Κρατικού Προϋπολογισμού.
Έλεγχος επιπτώσεων
Η στοχοθεσία και ο έλεγχος των δαπανών των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης θεωρούνται σημαντικά βήματα για συγκράτηση των δαπανών. Θα πρέπει όμως πιθανές αποκλίσεις από τους στόχους να επανεξετάζονται με βάση μια πολιτική δαπανών και ταυτόχρονα να αξιολογείται και η αποτελεσματικότητα της διαχείρισης.
Οι όποιες αναγκαίες περικοπές θα πρέπει να συνδέονται με την ιεράρχησή τους με βάση τις μικρότερες πολλαπλασιαστικές επιπτώσεις που έχουν για το ΑΕΠ συγκεκριμένες κατηγορίες δαπανών.
Η αξιοποίηση των προγραμμάτων ΕΣΠΑ για την ενίσχυση της απασχόλησης αναμένεται να έχει θετικές επιδράσεις, στην οικονομική ανάκαμψη και την παραγωγικότητα. Προς την ίδια κατεύθυνση θα μπορούσαν να συμβάλουν οι συμπράξεις του δημόσιου με τον ιδιωτικό τομέα (ΣΔΙΤ) και οι δαπάνες για τα συγχρηματοδοτούμενα προγράμματα.
Αντίστοιχα, θετική για την οικονομική ανάκαμψη θα μπορούσε να είναι η αναδιοργάνωση των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης σε ευέλικτα σχήματα εξειδικευμένου προσωπικού, π.χ. συμπράξεις με τοπικούς επαγγελματικούς και επιστημονικούς φορείς, που αναμένεται να γνωρίζουν καλύτερα από κάθε άλλον τις τοπικές ανάγκες και τις δυνατότητες. Αυτό θα επιτρέψει στους ΟΤΑ να αξιοποιήσουν τις οικονομίες κλίμακας, ενισχύοντας την έρευνα και την καινοτομία και την επιχειρηματικότητα στις περιοχές τους. Έτσι, θα μπορούσαν αφενός να συμβάλουν στην αύξηση της παραγωγικότητας και τη μείωση της τοπικής ανεργίας και αφετέρου να έχουν ίδια έσοδα ώστε να επιβαρύνουν λιγότερο τον Κρατικό Προϋπολογισμό.
Η οικονομική θεωρία υποστηρίζει ότι η φορολογική επιβάρυνση συνδέεται με αρνητική σχέση με το ΑΕΠ της οικονομίας. Παρ’ όλα αυτά, ενώ η δίκαιη κατανομή των φορολογικών βαρών κρίνεται καθοριστική για την ομαλή λειτουργία της κοινωνίας, η ελληνική πραγματικότητα από το 2010 και μετά καταδεικνύει ότι ένα μεγάλο μέρος της ύφεσης εξηγείται από την επίπτωση της φορολογικής επιβάρυνσης στο ΑΕΠ.
Οι εκτιμήσεις υποδηλώνουν ότι ο πολλαπλασιαστής των φόρων στην Ελλάδα είναι σημαντικά μεγαλύτερος από τον πολλαπλασιαστή των δημόσιων δαπανών. Με δεδομένη την ανάγκη να επιτευχθούν οι στόχοι, οι φορολογικές παρεμβάσεις θα πρέπει να επικεντρωθούν στη βελτίωση των φορολογικών εσόδων μέσα από τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις του φορολογικού συστήματος, που αφορούν τόσο τη φορολογική διοίκηση όσο και τη σύνθεση της φορολογίας.
Τα περιθώρια βελτίωσης των φορολογικών εσόδων μέσα από παρεμβάσεις στη φορολογική διοίκηση είναι εμφανή, αν κανείς αναλογιστεί την απόκλιση που υπάρχει ανάμεσα στα πραγματοποιηθέντα και τα δυνητικά έσοδα.
Φοροεισπρακτικός μηχανισμός και φοροδοτική ικανότητα
Οι μεταρρυθμίσεις θα πρέπει να στοχεύουν στη βελτίωση του φοροεισπρακτικού μηχανισμού. Με τη μείωση της πολυπλοκότητας της φορολογικής νομοθεσίας μπορεί να ενισχυθεί η εθελοντική φορολογική συμμόρφωση, υπό την προϋπόθεση ότι θα αναπτυχθεί ένας ελεγκτικός μηχανισμός που θα είναι λειτουργικά ικανός να ελέγχει τη φοροδιαφυγή και όχι μόνο να εντοπίζει τους μη συνεπείς φορολογούμενους, αλλά και να επιβάλλει κυρώσεις μέσω ενός ισχυρού αλλά και δίκαιου πλαισίου ποινών. Αυτό βέβαια θα πρέπει να συνδέεται με την κατάλληλη εκστρατεία καλλιέργειας της φορολογικής συνείδησης των πολιτών.
Η διαφοροποίηση των φορολογούμενων σε κατηγορίες (differential treatment) ανάλογα με τη συνεισφορά τους στο σύνολο των φορολογικών εσόδων και η δημιουργία ομάδων εποπτείας της φοροδοτικής τους ικανότητας (π.χ. για τις κατηγορίες με μεγάλη συνεισφορά) θα μπορούσαν να συμβάλουν στη βελτίωση του μηχανισμού συλλογής φόρων, διότι θα διευκόλυναν τον εντοπισμό των διαχρονικών αλλαγών στο δηλωθέν εισόδημα των φορολογούμενων λειτουργώντας και ως ένδειξη φοροδιαφυγής (όταν για παράδειγμα υπάρχουν έσοδα που δεν μπορούν να δικαιολογηθούν).
Τεχνολογία και ΓΓΔΕ
Η αξιοποίηση των πλεονεκτημάτων της τεχνολογίας (ευρεία χρήση μηχανογραφημένων συστημάτων στη δημόσια διοίκηση) θα μπορούσε, πέρα από τον περιορισμό του λειτουργικού κόστους, να είναι καθοριστική στη διασταύρωση των στοιχείων που αφορούν τους φορολογούμενους (οικονομική κατάσταση, περιουσία, εργασία). Βέβαια, αυτό προϋποθέτει και την ύπαρξη ενός δικτύου που θα συνδέει όλους τους δημόσιους φορείς και τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης.
Η επανεξέταση του ειδικού καθεστώτος των φοροαπαλλαγών και η κατάργησή τους όταν δεν υπάρχει στόχευση, όπως έχει υποστηρίξει η Τράπεζα της Ελλάδος, θα μπορούσε να θεωρηθεί ως πηγή θετικών επιδράσεων εσόδων αφού πέρα από το άμεσο αποτέλεσμα στα έσοδα απλοποιεί και τη φορολογική νομοθεσία.
Η ηλεκτρονική υποβολή των φορολογικών δηλώσεων είναι προς τη σωστή κατεύθυνση και μεταξύ άλλων περιορίζει την επαφή ανάμεσα στον φορολογούμενο και τον εφοριακό υπάλληλο, ελαχιστοποιώντας την πιθανότητα διαφθοράς.
H ανεξαρτησία της Γενικής Γραμματείας Εσόδων θα συμβάλει προς τη βελτίωση του φοροεισπρακτικού μηχανισμού και την ελαχιστοποίηση των πολιτικών παρεμβάσεων στη διαδικασία της συλλογής των φορολογικών εσόδων.
Η στελέχωση του φοροεισπρακτικού μηχανισμού με εξειδικευμένο προσωπικό είναι καθοριστικής σημασίας. Οποιαδήποτε φορολογική μεταρρύθμιση θα πρέπει να αξιοποιεί τη γνώση και την εμπειρία των εργαζομένων στο φοροεισπρακτικό μηχανισμό ώστε οι μεταρρυθμίσεις να γίνουν ιδιοκτησία τους (ownership) προκειμένου να τις υποστηρίζουν και να τις προωθούν.
Σύνθεση φορολογίας και κίνητρα
Η σύνθεση της φορολογίας, από την άλλη πλευρά, θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί ως όχημα για την οικονομική ανάπτυξη. Για παράδειγμα, μία μείωση των φορολογικών συντελεστών επί των κερδών των επιχειρήσεων, σε συνδυασμό με την πολιτική δέσμευση για ένα σταθερό φορολογικό σύστημα, θα μπορούσε να συμβάλει στην αύξηση τόσο των εγχώριων όσο και των ξένων άμεσων επενδύσεων.
Αντίστοιχα, το ειδικό φορολογικό καθεστώς για την επιχειρηματικότητα που εφαρμόζεται σε συγκεκριμένες περιοχές θα μπορούσε να μειώσει την ανεργία και να αυξήσει το παραγόμενο προϊόν και το εισόδημα των περιοχών αυτών. Κάτι τέτοιο βέβαια θα είναι ιδιαίτερα αποτελεσματικό αν η δομή της τοπικής αυτοδιοίκησης μεταρρυθμιστεί με τρόπο ώστε να μπορεί να συμβάλει επί της ουσίας στην ανάπτυξη των περιοχών της, αξιοποιώντας τις οικονομίες κλίμακας, όπως προαναφέρθηκε.
Στο ίδιο μήκος κύματος, φορολογικά κίνητρα θα μπορούσαν να συνδεθούν με την επένδυση σε έρευνα και ανάπτυξη, της οποίας η συμβολή στη μεγέθυνση της οικονομίας είναι αναμφισβήτητη.
Η επιβάρυνση της απασχόλησης μέσω αύξησης είτε των φορολογικών συντελεστών της φορολογίας εισοδήματος είτε των εργοδοτικών εισφορών έχει ως αποτέλεσμα τη δημιουργία στρεβλώσεων στην αγορά εργασίας τόσο στην πλευρά της προσφοράς όσο και στην πλευρά της ζήτησης. Αύξηση των συντελεστών του φόρου εισοδήματος δημιουργεί, από ένα επίπεδο και άνω, αντικίνητρα για εργασία με επιπτώσεις στην παραγωγικότητα. Αντίστοιχα, η αύξηση των εργοδοτικών εισφορών μπορεί να συνδεθεί με κίνητρα για μείωση της ζήτησης για εργασία. Σύμφωνα με στοιχεία του ΟΟΣΑ, στην Ελλάδα η φορολογική επιβάρυνση των εισοδημάτων από εργασία ξεπερνά το μέσο όρο των χωρών-μελών του Οργανισμού.
Όσον αφορά τους φόρους περιουσίας, παρά το γεγονός ότι δεν υπάρχει αρκετή εμπειρική βιβλιογραφία για τη σχέση τους με την οικονομική μεγέθυνση, η προτίμησή τους συγκριτικά με του άμεσους φόρους συνδέεται με το γεγονός ότι οι φόροι περιουσίας δεν σχετίζονται με στρεβλώσεις στην απασχόληση και την επιχειρηματικότητα.
Βελτίωση λειτουργίας του κράτους
Τέλος, θα πρέπει να επισημανθεί ότι η βελτίωση της λειτουργίας του κρατικού μηχανισμού και η ενίσχυση της αποτελεσματικότητάς του, είτε αυτό αφορά παρεμβάσεις (διαρθρωτικές) στην πλευρά των εσόδων είτε στην πλευρά των δαπανών, δεν μπορεί να επιφέρει αποτελέσματα εάν δεν γίνει κατανοητό από όλους ότι η οποιαδήποτε μεταρρυθμιστική προσπάθεια έχει μακροπρόθεσμη στόχευση και συνδέεται με τη βέλτιστη αξιοποίηση των πόρων του κράτους που επιστρέφονται στους πολίτες με τη μορφή κοινωνικών αγαθών όπως υγεία, παιδεία, ασφάλεια και άλλες μορφές κοινωνικών παροχών. Για το λόγο αυτό λοιπόν, είναι καθοριστικής σημασίας η δέσμευση όλων των πολιτικών δυνάμεων στη βελτίωση και τον εξορθολογισμό της λειτουργίας του κρατικού μηχανισμού, εν όψει του οφέλους που κάτι τέτοιο μπορεί να έχει στην οικονομική μεγέθυνση».
