Η συνεχώς αυξανόμενη εξάρτηση της δημόσιας διοίκησης από ιδιωτικές συμβουλευτικές εταιρείες δεν αποτελεί μια ουδέτερη τεχνοκρατική εξέλιξη. Αντανακλά έναν συγκεκριμένο τρόπο αντίληψης για το κράτος, σύμφωνα με τον οποίο οι δημόσιοι θεσμοί θεωρούνται εγγενώς λιγότερο αποτελεσματικοί από την αγορά και, συνεπώς, ο σχεδιασμός και η υλοποίηση των δημόσιων πολιτικών πρέπει να ανατίθενται σε ιδιωτικές εταιρείες. Η λογική αυτή, που κυριάρχησε διεθνώς μέσα από τις πολιτικές του New Public Management, προώθησε την ιδιωτικοποίηση δημόσιων λειτουργιών και την αντιμετώπιση του κράτους ως οργανισμού που αγοράζει υπηρεσίες αντί να αναπτύσσει τις δικές του διοικητικές δυνατότητες.
Στην Ελλάδα, η τάση αυτή ενισχύθηκε δραματικά κατά την υλοποίηση έργων που χρηματοδοτούνται από το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας. Σύμφωνα με πρόσφατες έρευνες, οι δαπάνες για συμβουλευτικές υπηρεσίες αυξήθηκαν ραγδαία, αγγίζοντας συνολικά περίπου το 1,5 δισεκατομμύριο ευρώ μέσα σε μία πενταετία. Οι συμβουλευτικές εταιρείες αναλαμβάνουν πλέον ένα ευρύ φάσμα λειτουργιών: από την εκπόνηση στρατηγικών μελετών και τη διαμόρφωση νομοθετικών παρεμβάσεων έως την προετοιμασία προσκλήσεων, την αξιολόγηση προγραμμάτων, τη διαχείριση έργων και την παραγωγή διοικητικής τεκμηρίωσης.
Η διεύρυνση του ρόλου των ιδιωτικών συμβουλευτικών εταιρειών δεν αποτελεί απλώς μια μεταβολή τεχνικού χαρακτήρα στον τρόπο λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης. Συνεπάγεται μία σειρά από ουσιαστικές θεσμικές, διοικητικές και οικονομικές επιπτώσεις. Οι σημαντικότερες από αυτές είναι οι εξής:
Εξάρτηση από εξωτερικές πηγές τεχνογνωσίας H συστηματική προσφυγή σε εξωτερικούς συμβούλους αποδυναμώνει τη δημόσια διοίκηση. Αντί το κράτος να επενδύει στη δημιουργία εσωτερικής τεχνογνωσίας και στην αξιοποίηση του ανθρώπινου δυναμικού του, καταλήγει να εξαρτάται από εξωτερικούς παρόχους συμβουλευτικών υπηρεσιών. Η διαδικασία αυτή υπονομεύει τη θεσμική μνήμη και συνέχεια και περιορίζει τη συσσώρευση γνώσης στο εσωτερικό των υπηρεσιών
Αποειδίκευση του ανθρώπινου δυναμικού. Η συστηματική ανάθεση λειτουργιών σχεδιασμού, υλοποίησης και αξιολόγησης δημόσιων πολιτικών και προγραμμάτων σε ιδιωτικές συμβουλευτικές εταιρείες οδηγεί σε σταδιακή αποδυνάμωση της επιχειρησιακής ικανότητας της δημόσιας διοίκησης. Ειδικότερα, περιορίζει τη δυνατότητα αξιοποίησης του υψηλού επιπέδου επιστημονικής κατάρτισης, της συσσωρευμένης διοικητικής εμπειρίας και της εξειδικευμένης γνώσης των δημοσίων υπαλλήλων σχετικά με τις κοινωνικές ανάγκες και τη λειτουργία των δημόσιων θεσμών. Ως αποτέλεσμα, το ανθρώπινο δυναμικό του Δημοσίου μετατοπίζεται από σύνθετα καθήκοντα στρατηγικού σχεδιασμού και παραγωγής δημόσιας πολιτικής σε διοικητικές ή διαδικαστικές εργασίες χαμηλότερης προστιθέμενης αξίας και εξειδίκευσης.
.Σύγκρουση συμφερόντων. Ένα ακόμη σημαντικό ζήτημα αφορά τις πιθανές συγκρούσεις συμφερόντων. Όταν οι ίδιες συμβουλευτικές εταιρείες, και σε ορισμένες περιπτώσεις ακόμη και τα ίδια φυσικά πρόσωπα, παρέχουν υπηρεσίες τόσο στο Δημόσιο όσο και σε ιδιωτικές επιχειρήσεις που επηρεάζονται από τις δημόσιες πολιτικές τις οποίες οι ίδιοι συμβάλλουν να σχεδιάσουν, δημιουργούνται σοβαροί κίνδυνοι για την προστασία του δημοσίου συμφέροντος και των διακιωμάτων των πολιτών.
Δημοσιονομικό κόστος και αναποτελεσματική κατανομή πόρων. Η εκχώρηση κρίσιμων λειτουργιών σχεδιασμού και υλοποίησης δημόσιων πολιτικών σε ιδιωτικές συμβουλευτικές εταιρείες συνεπάγεται σημαντική δημοσιονομική επιβάρυνση, η οποία χρηματοδοτείται είτε από τον κρατικό προϋπολογισμό είτε από πόρους των ευρωπαϊκών διαρθρωτικών και επενδυτικών ταμείων. Ιδίως στις περιπτώσεις επαναλαμβανόμενων ή διαρκών λειτουργιών, η εξωτερική ανάθεση παρουσιάζει υψηλότερο συνολικό κόστος σε σύγκριση με την ανάπτυξη ισοδύναμης τεχνογνωσίας και οργανωτικής ικανότητας εντός της δημόσιας διοίκησης
Ωστόσο, η κριτική στη συμβουλοκρατία δεν συνιστά άρνηση της επιστημονικής γνώσης και τεκμηρίωσης κατά το σχεδιασμό δημόσιων πολιτικών Αντιθέτως, η αντιμετώπιση σύνθετων προκλήσεων, όπως η κλιματική κρίση, η πανδημία, ο ψηφιακός μετασχηματισμός και οι κοινωνικές ανισότητες, προϋποθέτει πολιτικές βασισμένες σε επιστημονικά δεδομένα και τεκμηριωμένη αξιολόγηση. Το κρίσιμο ζήτημα είναι ποιος παράγει αυτή τη γνώση, ποιος τη διαχειρίζεται και προς όφελος ποιου. Μια προοδευτική προσέγγιση επιδιώκει η γνώση αυτή να αποτελεί δημόσιο αγαθό, να παράγεται και να διαχέεται στο εσωτερικό του κράτους και να αξιοποιείται προς όφελος της κοινωνίας.
Επομένως η ανάπτυξη της διοικητικής ικανότητας προϋποθέτει, μια διαφορετική στρατηγική για τη δημόσια διοίκηση: μια στρατηγική που θα επενδύει στην ανάπτυξη εσωτερικής τεχνογνωσίας, θα περιορίζει την εξάρτηση από ιδιώτες συμβούλους στις απολύτως αναγκαίες περιπτώσεις, θα διασφαλίζει τη μεταφορά της παραγόμενης γνώσης στο Δημόσιο και θα θωρακίζει θεσμικά τη διαφάνεια και το δημόσιο συμφέρον. Στο πλαίσιο αυτό προτείνονται οι ακόλουθες παρεμβάσεις πολιτικής:
1. Ενίσχυση της εσωτερικής τεχνογνωσίας του Δημοσίου
-Συστηματική επιμόρφωση και επαγγελματική πιστοποίηση των δημοσίων υπαλλήλων σε σύγχρονα εργαλεία προσομοίωσης πολιτικών όπως το EUROMOD
-Δημιουργία και στελέχωση μόνιμων μονάδων εμπειρογνωμόνων σε επίπεδο υπουργείων, περιφερειών και μεγάλων δήμων
-Αναβάθμιση του ρόλου των αποφοίτων της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης
2. Περιορισμός της χρήσης συμβούλων σε εξαιρετικές περιπτώσεις
-Υποχρέωση κάθε δημόσιου φορέα να τεκμηριώνει ότι η απαιτούμενη τεχνογνωσία δεν υπάρχει εντός της διοίκησης καθώς και ότι η ανάθεση σε εξωτερικό σύμβουλο είναι οικονομικά αποδοτικότερη από την ανάπτυξη της αντίστοιχης εσωτερικής ικανότητας.
-Θέσπιση ανώτατων ορίων δαπανών και υποχρεωτικής έγκρισης για συμβάσεις μεγάλης αξίας.
3. Υποχρεωτική μεταφορά τεχνογνωσίας
Κάθε σύμβαση με ιδιωτική εταιρεία συμβούλων πρέπει να προβλέπει:
-παράδοση της τεκμηρίωσης, των μεθοδολογιών, των εργαλείων και των δεδομένων που παράγονται,
-μικτές ομάδες εργασίας με συμμετοχή στελεχών της δημόσιας διοίκησης,
-συγκεκριμένους και μετρήσιμους στόχους μεταφοράς τεχνογνωσίας, η επίτευξη των οποίων θα αποτελεί προϋπόθεση για την τελική πληρωμή του αναδόχου.
4. Ρύθμιση σύγκρουσης συμφερόντων
-Απαγόρευση παροχής συμβουλευτικών υπηρεσιών σε ιδιωτικούς φορείς που επηρεάζονται άμεσα από την πολιτική ή το πρόγραμμα που σχεδιάζει ο εκάστοτε σύμβουλος
Εν κατακλείδι, το δίλημμα είναι βαθιά πολιτικό. Θα συνεχίσουμε να αποδεχόμαστε μία δημόσια διοίκηση χαμηλών προσδοκιών που εξαρτάται από ιδιωτικές συμβουλευτικές εταιρείες και αποδυναμώνει σταδιακά τις ίδιες της τις δυνατότητες ή θα επενδύσουμε σε μια δημόσια διοίκηση που διαθέτει επαρκές προσωπικό, θεσμική μνήμη, διοικητική ικανότητα και τεχνογνωσία;. Η απάντηση σε αυτό το δίλημμα θα καθορίσει σε μεγάλο βαθμό τις δυνατότητες μιας προοδευτικής διακυβέρνησης.
(Ο Γιώργος Σπανουδάκης είναι αν. τομεάρχης Δημόσιας Διοίκησης ΕΛΑΣ)
