Κοινή Ευρωπαϊκή Πολιτική για τη Μετανάστευση και το Άσυλο. Μισό βήμα μπροστά και δυο πίσω

Στην Ελλάδα, Σύριοι και Αφγανοί ήταν γύρω στις 22.500 χιλιάδες, στη Βουλγαρία 18.000, στην Πολωνία ελάχιστοι και στην Ουγγαρία κανείς. Στη Σουηδία, που παλιά φημιζόταν για τις φιλελεύθερες πολιτικές της για τους πρόσφυγες, 1.500[iv].

Ζούμε μια ακόμη παραδοξότητα σε μια εποχή σύγχυσης. Συντηρητικές και ακροδεξιές κυβερνήσεις υποστηρίζουν το δικαίωμα στην ελεύθερη κυκλοφορία των παράτυπων μεταναστών. Των ίδιων που δαιμονοποιούν σε κάθε ευκαιρία.

Οι αποφάσεις της γερμανικής κυβέρνησης δέχονται τόση κριτική από «τα δεξιά» που η «αριστερή» κριτική δεν βρίσκει χώρο για να ακουστεί. Προφανώς γιατί ο εθνολαϊκισμός δεν βασίστηκε ποτέ στον ορθολογισμό και στην συνέπεια των επιχειρημάτων.

Η έλλειψη ορθολογισμού είναι το βασικό εμπόδιο για μια κοινή ευρωπαϊκή πολιτική για τη μετανάστευση και το άσυλο.

Η Ζώνη Schengen

Η είδηση για τα μέτρα συνοριακών ελέγχων της Γερμανίας δημιούργησε αλυσιδωτές αντιδράσεις στην ΕΕ. Η ελεύθερη κυκλοφορία εντός του ευρωπαϊκού εδάφους είναι ένα από συστατικά στοιχεία της Ένωσης με μεγάλη πρακτική αλλά και συμβολική σημασία.

Η Συνθήκη Schengen δεν κατάργησε τα σύνορα, αλλά τους συνοριακούς ελέγχους. Τα χερσαία, «εσωτερικά» σύνορα δεν εμποδίζουν, δεν καθυστερούν πολίτες και αγαθά να μετακινηθούν από τη μια χώρα στην άλλη. Ήταν και είναι μια τεράστια νίκη για την Ευρώπη.

Η ίδια η Συνθήκη, παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να επαναφέρουν προσωρινά τους ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα σε περίπτωση σοβαρής απειλής για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια.

Η επαναφορά των συνοριακών ελέγχων αποτελεί προνόμιο των κρατών μελών. Η Επιτροπή μπορεί να εκδώσει γνώμη σχετικά με την αναγκαιότητα του μέτρου και την αναλογικότητά του, αλλά δεν μπορεί να ασκήσει βέτο στην απόφαση κράτους μέλους να επαναφέρει τους συνοριακούς ελέγχους.[i]

Η επαναφορά των συνοριακών ελέγχων είναι ένα εξαιρετικό και προσωρινό μέτρο (διαρκεί συνήθως 6 μήνες), δεν είναι όμως σπάνιο.

Οκτώ διαφορετικά κράτη μέλη αξιοποιούν αυτή τη δυνατότητα κατά το τρέχον εξάμηνο. Η απόφαση της Γερμανίας είναι η δωδέκατη αυτής της περιόδου και η τέταρτη δική της. Η Αυστρία το έχει κάνει δυο φορές ενώ από μια φορά το έχουν πράξει Γαλλία, Σουηδία, Δανία, Νορβηγία, Ιταλία και Σλοβενία.

Τα κράτη μέλη επικαλούνται ρητά, στις έξι από τις δώδεκα περιπτώσεις, την έξαρση της παράτυπης μετανάστευσης ενώ έξι φορές αναφέρονται στον κίνδυνο τρομοκρατικής επίθεσης που σχετίζεται, άμεσα ή έμμεσα, με τη μετανάστευση (κρίση στη Μέση Ανατολή, πόλεμος στην Ουκρανία).

Ενδιαφέρον είναι πως η Αυστρία (που διαμαρτύρεται εντόνως για την γερμανική απόφαση) έχει, μόλις πριν τρεις μήνες, ανακοινώσει συνοριακούς ελέγχους στα σύνορα με τη Σλοβακία και την Τσεχική Δημοκρατία με το ίδιο περίπου σκεπτικό της πρόσφατης Γερμανικής απόφασης.

Τα προσωρινά μέτρα ελέγχου, συνεπώς, αποτελούν ένα νομικό μέτρο/εργαλείο που αξιοποιείται, συνήθως, για την εφαρμογή εθνικών πολιτικών για την μετανάστευση και την ασφάλεια.

Ο μη καταγεγραμμένος αλλοδαπός δεν σημαίνει πως είναι εγκληματίας ή τρομοκράτης. Η έλλειψη πληροφοριών για δεκάδες χιλιάδες ανθρώπους δημιουργεί προβληματισμούς για θέματα ασφάλειας και ανασφάλεια στον πληθυσμό υποδοχής. Για κάποιες υπερσυντηρητικές κυβερνήσεις της ΕΕ πρόβλημα ασφάλειας δημιουργούν και οι καταγεγραμμένοι αλλοδαποί ενώ για κάποιες άλλες η παράτυπη είσοδος μερικών χιλιάδων αλλοδαπών χαρακτηρίζεται μέχρι και σήμερα εισβολή.

Το νέο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο

Το νέο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο, εγκρίθηκε τον Μάιο του 2024. Μετά από 4 χρόνια έντονης διαπραγμάτευσης, η επίτευξη συμφωνίας έκανε πολλούς και πολλές να μιλήσουν για «ιστορική μέρα για την Ευρώπη». Το πανηγυρικό κλίμα ενίσχυσε η συγκυρία των Ευρωεκλογών. Οι ηγέτες των κρατών μελών, με εξαίρεση αυτών που καταψήφισαν ή απείχαν (Πολωνία, Ουγγαρία, Τσεχική Δημοκρατία, Σλοβακία) γύρισαν στις χώρες τους ως νικητές για ευνόητους λόγους.

Ο συμβιβασμός επετεύχθη. Πόσο φανατικά μπορείς να υποστηρίξεις έναν συμβιβασμό; Η αλήθεια είναι πως το Σύμφωνο είναι τόσο αναλυτικό και δαιδαλώδες που οι πολίτες δεν το κατανόησαν ποτέ. Δεν έγινε και καμιά προσπάθεια να εξηγηθεί. Σε κάθε περίπτωση, όμως, το Σύμφωνο ψηφίστηκε. Θα έλεγε κάποιος πως όσοι το ψήφισαν θα ήθελαν να εφαρμοστεί γρήγορα.

Τον Ιούνιο, τρεις μέρες μετά τις ευρωεκλογές, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενημερώνει πως «ξεκίνησαν εργασίες ώστε να μετουσιωθεί αυτή η μεγάλη και πολύπλοκη δέσμη νομοθετικών πράξεων σε επιχειρησιακή πραγματικότητα κατά την επόμενη διετία».[ii].

Όσοι ευρωπαίοι ηγέτες επικαλούνται την εφαρμογή των νέων ρυθμίσεων σήμερα εξαπατούν το ακροατήριο τους. Ακόμα περισσότερο που το νέο Σύμφωνο δεν προβλέπει την ελεύθερη κυκλοφορία μη καταγεγραμμένων αλλοδαπών και αιτούντων άσυλο στην ΕΕ. Αντίθετα, προσπαθεί να ενισχύσει τους ισχύοντες περιορισμούς.

Στην πραγματικότητα, κανείς δεν μπορεί να είναι σίγουρος πως το νέο πλαίσιο θα εφαρμοστεί σύμφωνα με τις προθεσμίες που θέτει η Επιτροπή. Μάλλον η διετία μια ευχή. Όχι μόνο γιατί είναι πολύπλοκο αλλά και γιατί πολλά κράτη δεν βιάζονται για να το εφαρμόσουν.

Η μακρά διαπραγμάτευση είναι ενδεικτική των διαφωνιών που υπήρξαν και συνεχίζουν να υπάρχουν. Διαφωνίες γεωγραφικού χαρακτήρα αλλά κυρίως ιδεολογικού και αξιακού χαρακτήρα. Αυτό που μάλλον έκαμψε τις διαφωνίες είναι πως είναι καλύτερο για την ΕΕ να έχει ένα σύστημα που λειτουργεί παρά το χάος που δημιουργεί τα τελευταία χρόνια η κατάρρευση του συστήματος του Κανονισμού Δουβλίνο. Έστω, η «υπόσχεση» πως το νέο σύστημα θα λειτουργήσει.

Ένας μελετητής της μετανάστευσης στην Ευρώπη θα μπορούσε να κάνει μια ενδιαφέρουσα άσκηση. Να «εφαρμόσει στα χαρτιά» τις νέες ρυθμίσεις λαμβάνοντας υπόψιν τα στοιχεία των αιτήσεων ασύλου που κατατέθηκαν στην ΕΕ την τελευταία πενταετία. Στο συμπέρασμα της μελέτης του, θα μπορούσε να καταγράψει τα δυο τρία βασικά σενάρια για την κατάληξη των αιτήσεων και των αιτούντων. Αυτό που ενδιαφέρει περισσότερο τις περισσότερες ηγεσίες της ΕΕ δεν είναι τι θα γίνει με τους πρόσφυγες (αν θα μάθουν τη γλώσσα, αν θα ενταχθούν κλπ) αλλά το πόσοι θα εγκατασταθούν στο έδαφος της χώρας τους. Σε αυτό λοιπόν, ας έχουμε αξιόπιστες απαντήσεις από σήμερα κιόλας.

Η ποσοτική είναι η πιο «εύκολη» προσέγγιση και συνήθως αξιοποιείται επιθετικά από ένα μίγμα συντηρητικών και λαϊκιστικών πολιτικών δυνάμεων. Οι «σοβαρές» πολιτικές δυνάμεις, πλεόν, σε αυτό το ζήτημα απαντούν αμυντικά. Συνήθως υποχωρούν.

Μια συζήτηση, που δεν γίνεται στη χώρα μας, για την κοινωνική ένταξη μεταναστών και προσφύγων συχνά διακόπτεται ή αποπροσανατολίζεται από μια κραυγή που φωνάζει «για τους ντόπιους τίποτα, όλα για τους ξένους». Στην πραγματικότητα, η ένταξη μεταναστών και προσφύγων είναι επένδυση που αποδίδει κοινωνικά και οικονομικά περισσότερο από πολλές. Ειδικά στη σημερινή συγκυρία του δημογραφικού προβλήματος που ήδη εμφανίζεται εμφατικά στην αγορά εργασίας με την έλλειψη εργατικού υπάρχει χώρος για να γίνει τουλάχιστον προσπάθεια.

Η άναρχη κινητικότητα μεταναστών και προσφύγων εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει, μεταξύ άλλων, και μια άλλη συνέπεια. Δίνει το άλλοθι για να μην υπάρξουν δράσεις ένταξης. «Αφού θα φύγουν δεν χρειάζεται να κάνουμε κάτι τέτοιο». Υπεκφυγή αλλά παράλληλα και ρεαλιστική προσέγγιση. Αν το Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο λειτουργήσει επαρκώς, κάθε κράτος μέλος θα μπορεί να υπολογίσει τις ποσοτικές ανάγκες και για τέτοιου είδους δράσεις.

Το θέλουν όλα τα κράτη μέλη αυτό; Ή κάποια επιμένουν στη γραμμή για «κανένα μετανάστη»;

Κάποιοι αριθμοί της μετανάστευσης σήμερα

Τρεις βασικές πύλες εισόδου, τρία κράτη μέλη «εξωτερικών συνόρων της ΕΕ», λίγα κράτη μέλη τελικού προορισμού (κυρίως η Γερμανία) για την συντριπτική πλειονότητα των μετακινούμενων πληθυσμών και κράτη μέλη που είτε αποτελούν ενδιάμεσους σταθμούς είτε βρίσκονται εντελώς εκτός της «διαδρομής» τους. Ενδιάμεσοι σταθμοί, αλλά και «δεύτερης εισόδου στην ΕΕ» είναι κυρίως τα κράτη μέλη της Κεντρικής Ευρώπης. Οι αριθμοί των παράτυπων εισόδων ανά περιοχή δεν αντιστοιχούν σε αριθμούς αιτήσεων ασύλου. Ειδικά όταν η είσοδος γίνεται στον χώρο της ελεύθερης (χερσαίας) κυκλοφορίας της Schengen.[iii]

Το 2023, περίπου 284.000 Σύριοι και Αφγανοί αιτήθηκαν άσυλο στην ΕΕ. Από αυτούς, πάνω από τους μισούς, οι 153.000, το έκαναν στη Γερμανία. Στην Ελλάδα, Σύριοι και Αφγανοί ήταν γύρω στις 22.500 χιλιάδες, στη Βουλγαρία 18.000, στην Πολωνία ελάχιστοι και στην Ουγγαρία κανείς. Στη Σουηδία, που παλιά φημιζόταν για τις φιλελεύθερες πολιτικές της για τους πρόσφυγες, 1.500[iv].

Οι πληθυσμοί Σύριων και Αφγανών έχουν ιδιαίτερη σημασία για διάφορους λόγους. Είναι οι πρώτες σε αριθμό εθνικότητες αιτούντων άσυλο στην ΕΕ, έχουν υψηλά ποσοστά αναγνώρισης και καταλήγουν στη Γερμανία ακολουθώντας τη διαδρομή των Δυτικών Βαλκανίων, ξεκινώντας είτε από την Ελλάδα είτε από τη Βουλγαρία. Από τη Βουλγαρία ξεκίνησε ο δολοφόνος του Σόλινγκεν. Θα μπορούσε να έχει ξεκινήσει και από την Ελλάδα.

Η Ελλάδα, λόγω της κρίσης της προηγούμενης δεκαετίας είναι το μόνο κράτος των συνόρων που έχει ανεπτυγμένες υποδομές και στελέχωση για τις διαδικασίες υποδοχής, ταυτοποίησης και εξέτασης αιτημάτων ασύλου. Τις δημιούργησε με δυσθυμία μετά από μεγάλες πιέσεις από το 2016 και ύστερα. Οι πληθυσμοί που εισέρχονται μέσω της χώρας μας έχουν υψηλό προσφυγικό προφίλ. Τα ποσοστά αναγνώρισης είναι ιδιαίτερα υψηλά. Τον Ιούλιο του 2024 ήταν λίγο κάτω από 68%. Από το 2016 μέχρι σήμερα 170.000 άνθρωποι πήραν άσυλο και άδεια παραμονής για την Ελλάδα[v]. Σήμερα, καταγράφονται στη χώρα μόνο 73.450 τέτοιες άδειες. Με δεδομένο πως αυτές έχουν τριετή διάρκεια πιθανολογείται πως ο αριθμός όσων έχουν παραμείνει στην Ελλάδα είναι πολύ μικρότερος[vi].

Δεκάδες χιλιάδες από αυτούς, ταξίδεψαν νόμιμα στη Γερμανία και κατέθεσαν για δεύτερη φορά αιτήσεις ασύλου. Η γερμανική διοίκηση, αρχικά, τις απέρριψε αλλά η γερμανική δικαιοσύνη είχε διαφορετική άποψη. Θεώρησε βάσιμο τον ισχυρισμό τους πως η Ελλάδα δεν τους παρέχει προστασία σύμφωνα με τους διεθνείς κανόνες και ανάγκασε την γερμανική διοίκηση να εξετάσει επί της ουσίας τα αιτήματα τους. Πολλοί από αυτούς έχουν ήδη αναγνωριστεί ως πρόσφυγες για δεύτερη φορά, κάποιοι περιμένουν τη σειρά τους και κάθε μήνα ο αριθμός αυξάνεται. Η Γερμανία προσπάθησε να συνεννοηθεί με την κυβέρνηση Μητσοτάκη, προσφέροντας οικονομική βοήθεια, ώστε να υπάρξουν αλλαγές που θα δικαιολογούσαν αλλαγή στάσης των γερμανικών δικαστηρίων αλλά δεν βρήκε ανταπόκριση.

Τα μέτρα για την μείωση των παράτυπων εισόδων στην ΕΕ

Η φύλαξη των συνόρων, η αποτροπή των παράτυπων εισόδων και, κατά συνέπεια, η μείωση του πληθυσμού των προσφύγων και μεταναστών ήταν πάντα προτεραιότητα της ΕΕ.
Συνδυάζεται με άλλες πολιτικές θεματικές, όπως η οργάνωση του συστήματος επιστροφών για τους ανθρώπους που δεν δικαιούνται άσυλο και η συνεργασία με κράτη εκτός ΕΕ που θα συνδράμουν στον έλεγχο των συνόρων ή/και στην παραμονή στο έδαφος τους ανθρώπων που δικαιούνται διεθνή προστασία.
Οι επιστροφές των παράτυπων μεταναστών είναι ένα «αγκάθι» στη μεταναστευτική πολιτική της ΕΕ αφού, παρά τις προσπάθειες, τα αποτελέσματα είναι πενιχρά. Δεν υλοποιούν επιστροφές στους επιθυμητούς αριθμούς ούτε οι «φιλομεταναστευτικές» ούτε οι αντιμετανατευτικές κυβερνήσεις.

Το ελληνικό παράδειγμα αποδεικνύει τη δυσκολία του εγχειρήματος για την φύλαξη των συνόρων όσο και για τις συνεργασίες με τρίτες χώρες.

Αποδεικνύει όμως, μετά από τόσα χρόνια πως, ενώ το αίτημα για την αποτροπή των εισόδων είναι ευρωπαϊκό, η ευθύνη για τα αποτελέσματα της είναι υπόθεση λίγων κρατών μελών και, κυρίως, της Ελλάδας που βρίσκεται συνεχώς υπό τον κίνδυνο εγκλωβισμού μεγάλου αριθμού ανθρώπων στο έδαφος της. Η Ελλάδα είναι αποκομμένη γεωγραφικά από τον υπόλοιπο ενιαίο χώρο Schengen.

Η κυβέρνηση της ΝΔ επένδυσε στη ρητορική της φύλαξης των συνόρων και στην προσέγγιση κυβερνήσεων της ευρωπαϊκής «ενδοχώρας» που έκαναν το ίδιο. Έτσι όμως, υποβάθμισε το ζήτημα το οποίο κλονίζει την ΕΕ σήμερα. Η ΕΕ οφείλει να διαχειριστεί στο πλαίσιο των διεθνών κανόνων τους ανθρώπους που τελικά καταφέρνουν να εισέλθουν στο έδαφος της. Χωρίς ευρωπαϊκή αλληλεγγύη η βασική ευθύνη παραμένει στην Ελλάδα. Οι κεντροευρωπαίοι «σύμμαχοι» της ελληνικής κυβέρνησης στέλνουν, κατά καιρούς, μερικές δεκάδες αστυνομικούς στα σύνορα του Έβρου και αρκετά περισσότερους στη Βόρεια Μακεδονία. Από την άλλη η ελληνική κυβέρνηση δεν ζητά πλέον μετεγκατάσταση ανθρώπων από την Ελλάδα. Οι «σύμμαχοι» πάντως δεν θα δεχόντουσαν κανένα. Αυτό έπραξαν στο παρελθόν και αυτό θα έπρατταν και τώρα.

Το ντόμινο και η Ελλάδα

Στη συζήτηση για το ντόμινο εξελίξεων που ξεκίνησε με τις αποφάσεις της Γερμανικής κυβέρνησης αποκρύπτεται πως το ντόμινο έχει ξεκινήσει αρκετά νωρίτερα. Ακόμη και οι αποφάσεις συνοριακών ελέγχων στα σύνορα της Γερμανίας είναι παλιότερες. Στο ντόμινο της εφαρμοσμένης μεταναστευτικής πολιτικής πολλά από τα πλούσια κράτη μέλη άλλαξαν τη στάση τους απέναντι σε πρόσφυγες και μετανάστες αφήνοντας τη Γερμανία σχεδόν μόνη ως τελικό προορισμό προσφύγων. Τα προβλήματα διαχείρισης της μετανάστευσης, όμως ξεκινούν από τη στάση των κρατών μελών της Κεντρικής Ευρώπης.

Αυτό που είναι καινούργιο σήμερα, είναι η αύξηση της έντασης έκφρασης του αιτήματος για επιστροφή όσων έφτασαν παράτυπα στη Γερμανία στα κράτη πρώτης υποδοχής ή διέλευσης τους καθώς και η παραμονή τους και διαχείριση τους στα κράτη που συνορεύουν με τη Γερμανία (για όσους δεν θα επιτραπεί η είσοδος στη Γερμανία).

Το πρόβλημα είναι πως η Γερμανία, νομικά, έχει δίκιο.
Και η Ελλάδα έχει δίκιο, έχει αφεθεί μόνη της. Σε ηθικό επίπεδο σίγουρα ενώ σε νομικό μπορεί να βρει επιχειρήματα.
Οι χώρες του Βίζεγκραντ και η Αυστρία όμως δεν έχουν ούτε νομική ούτε ηθική νομιμοποίηση. Τα επιχειρήματα τους είναι σχεδόν προκλητικά, δεδομένης της πρόσφατης εμπειρίας και των διαχρονικών τους πρακτικών και πολιτικών. Ακόμα πιο προκλητικό είναι να υιοθετούνται από την ελληνική κυβέρνηση και Έλληνες πολιτικούς.

Είναι προφανές πως μπροστά μας υπάρχουν εξελίξεις που δεν μπορούν να προβλεφθούν με ακρίβεια.

Παρά τη συγκυρία, όμως, το κεντρικό ζήτημα για τη δική μας χώρα δεν αλλάζει,

Είναι η δικαιοσύνη και η βιωσιμότητα. Δικαιοσύνη χωρίς ευρωπαϊκούς θεσμούς και διαδικασίες που θα γίνονται σεβαστές από όλα τα κράτη μέλη δεν είναι νοητή. Η δικαιοσύνη δεν αποκαθίσταται με συγκυριακές φιλανθρωπίες που έχουν την αφετηρία τους στα επί μέρους εθνικά συμφέροντα. Έτσι τίποτα δεν είναι βιώσιμο, δεν υπάρχει ασφάλεια δικαίου, δεν υπάρχει πλαίσιο για την εφαρμογή του πλέγματος των πολιτικών που απαιτούνται.

Δικαιοσύνη δεν υπάρχει αν τα κράτη μέλη των συνόρων αφήνονται μόνα τους, όπως δεν υπάρχει και όταν λίγα κράτη μέλη (πόσο μάλλον όταν αυτό είναι ένα) θα αποτελέσουν τον τόπο εγκατάστασης των προσφύγων.

Δικαιοσύνη και βιωσιμότητα υπάρχουν με θεσμικά κατοχυρωμένο αναλογικό επιμερισμό των αιτούντων άσυλο σε όλα τα κράτη μέλη. Τόσο απλά.

Σε αυτό το πλαίσιο και ανεξάρτητα από τις ευθύνες των ελληνικών κυβερνήσεων αυτής της περιόδου, οι λογικές «Βίζεγκραντ» πρέπει να τιμωρηθούν και η Ελλάδα να αποζημιωθεί.

Για να απαντηθούν τα ζητήματα οργάνωσης των διαδικασιών και να ασχοληθούμε ουσιαστικά με τον πυρήνα του ζητήματος που δεν μπορεί παρά να είναι οι ίδιοι οι άνθρωποι και οι ευρωπαϊκές κοινωνίες.

(Ο Βασίλης Χρονόπουλος είναι νομικός, ειδικός σε θέματα μετανάστευσης και ασύλου)